Point de vue. La transition brisée de la Tunisie : une évaluation préliminaire
Dr. Daniel Brumberg, politologue américain, Professeur agrégé au Département de gouvernement de l’Université de Georgetown.
Avec le glissement de la Tunisie vers l’autocratie qui s’accélère chaque jour, cela ne semble guère le meilleur moment pour entreprendre une évaluation franche de son expérience démocratique. Pour être clair, le président Kais Saied porte la responsabilité principale de briser la jeune démocratie tunisienne. Mais un post-mortem des facteurs qui ont contribué à préparer le terrain pour son auto-coup d’État du 25 juillet 2021 est toujours nécessaire.
Par Daniel Brumberg
Après tout, ce que Saied a fait – avec le soutien de colporteurs de complots sur Facebook – est de refléter et d’amplifier le désenchantement de nombreux Tunisiens à l’égard des dirigeants politiques du pays. Mais, précisément parce que son projet politique s’appuie sur cette perte d’espoir, un compte rendu de l’expérience démocratique tunisienne peut aider à fournir un point de départ à tous les efforts futurs des anciens et des nouveaux dirigeants pour raviver et reconstruire une démocratie pluraliste. Un tel examen peut également suggérer des leçons pour les nombreuses organisations gouvernementales et non gouvernementales d’aide à la démocratie de l’Occident, dont certaines ont été des partenaires importants, quoique juniors, dans ce qui semble maintenant être un rêve reporté.
Le partage du pouvoir comme cessez-le-feu temporaire
Lorsque les dirigeants tunisiens ont créé une constitution en 2014, puis organisé des élections à la présidence et au parlement, de nombreux Tunisiens ont poussé un soupir de soulagement. Mais l’expérience de partage du pouvoir qui a émergé dans les années qui ont suivi n’a pas assuré un engagement plus profond envers une vision commune de la démocratie. Au lieu de cela, il constituait un cessez-le-feu temporaire entre des élites rivales qui ne pouvaient s’entendre sur des questions essentielles telles que les frontières entre l’État et la mosquée, ou le rôle de l’État et du secteur privé dans une économie en difficulté.
Malgré leurs inconvénients, ces types d’accords de partage du pouvoir ne sont pas inhabituels dans les nouvelles démocraties. En effet, elles sont souvent une première étape nécessaire dans un processus plus long qui commence par l’obtention d’un consensus minimal sur les règles du jeu. C’est la partie facile. Le défi auquel les dirigeants tunisiens étaient confrontés consistait à passer d’un consensus qui nécessitait l’accord de toutes les factions clés à une démocratie dans laquelle les élections créeraient un gouvernement qui parlait pour une majorité parlementaire raisonnablement cohérente et une opposition qui tendrait un miroir à un gouvernement en attendant de contester l’élection prochaine. Mais ce changement n’a jamais eu lieu. Au lieu de cela, le parlement a fourni le cadre d’un cessez-le-feu perpétuel entre des rivaux qui se chamaillent sans cesse.
Institutionnaliser un consensus fragile
Alors que les élites rivales animaient ces dynamiques, les institutions mêmes qu’elles ont forgées pour canaliser leurs différends ont fini par amplifier leurs conflits. Peu de ces dirigeants semblaient conscients de ce paradoxe ou, du moins, inquiets de ses implications. Il en a été de même pour les gouvernements occidentaux et régionaux qui ont poussé les dirigeants tunisiens à « coopérer », ainsi que pour les légions de conseillers étrangers qui sont venus à Tunis pour aider les dirigeants rivaux à parvenir à une sorte d’accord. Arriver à une sorte d’accord politique était, en fait, un véritable exploit. Ainsi, tous les joueurs se sont concentrés sur leurs succès très réels et immédiats tout en ignorant certains des inconvénients.
Prenons, par exemple, le « Dialogue national » de 2013-2014, très apprécié de la Tunisie. Jamais dans l’histoire d’aucun État arabe, les dirigeants politiques n’avaient négocié les règles du jeu pour une transition vers un ordre politique véritablement démocratique. Mais dès le départ, le « Quatuor » des quatre ONG tunisiennes qui ont mené le dialogue – notamment l’Union générale tunisienne du travail, ou UGTT – a estimé que l’un de ses principaux objectifs était de niveler un champ politique qu’il craignait d’incliner vers les islamistes. En effet, l’UGTT était toujours prête à appeler à la grève nationale si Ennahda ne transigeait pas. Ce type de logique opportuniste est typique de nombreuses transitions négociées. Mais en Tunisie, ce n’était pas seulement omniprésent ; il a été enterré dans une avalanche de célébrations, mieux symbolisées par l’attribution du prix Nobel de la paix 2015 aux organisateurs du dialogue. Le fait que le dialogue lui-même ait, à certains égards, entretenu plutôt qu’atténué les conflits entre élites n’est pas un message que de nombreux partisans occidentaux de la Tunisie, en particulier ceux du monde des ONG, voulaient entendre.
De même, la Constitution de 2014 et la nouvelle loi électorale que les dirigeants ont adoptée à l’époque étaient toutes deux conçues pour réduire les craintes de chaque groupe que les rivaux utilisent les élections et le parlement pour imposer des politiques anathèmes à leurs intérêts fondamentaux. Pour atténuer ces inquiétudes, la constitution a donné un pouvoir suffisant au parlement, mais a toujours assuré un exécutif fort, que la plupart des forces laïques recherchaient afin de limiter le pouvoir des groupes islamistes. Ce système de ce que les Français appellent la « cohabitation » était en réalité un système de « non-habitation », un système qui s’appuyait finalement sur l’autorité personnelle du président pour arbitrer les conflits, injectant ainsi un élément majeur d’imprévisibilité et d’arbitraire potentiel dans l’ensemble du processus politique.
Quant à la loi électorale, elle est le fruit d’heures de tractations menées avec l’apport d’experts occidentaux. Alors que certains dirigeants d’Ennahda ont initialement poussé pour un système uninominal à un tour qui aurait pu leur donner la majorité, des groupes laïcs ont insisté sur un type de représentation proportionnelle qui produirait des pluralités électorales, et limiterait ainsi les sièges parlementaires d’Ennahda. Cherchant à rassurer ses rivaux, Ennahda a accepté le système proposé, ouvrant ainsi la porte à un parlement incapable de prendre des décisions à la majorité sur de nombreuses questions cruciales. Bien que la composition du Parlement de 2019 soit différente de celle de son prédécesseur, elle était également fragmentée d’une manière qui ne faisait que récapituler l’immobilisme antérieur de l’Assemblée.
La Haute Commission Electorale (ISIE) a présenté bon nombre des mêmes problèmes. Dès son début, il a fait l’objet d’intenses luttes intestines qui s’inscrivaient à la fois dans des lignes identitaires et personnelles. Son premier président, le professeur Chafik Sarsar, a fait un excellent travail à la tête de la commission et a repoussé toutes sortes d’accusations et d’efforts pour l’y ingérer. Mais en 2017, il a finalement démissionné de frustration. Expliquant sa décision, il offrit un aperçu qui résumait tellement les pathologies du système politique :
Les organisations de la société civile, quant à elles, ont eu tendance à récapituler plutôt qu’à transcender bon nombre des divisions qui marquaient l’arène politique et sociale au sens large. Si la compétition autour des financements occidentaux – qui était inévitable – exacerbait parfois ces dynamiques identitaires, les analystes et les organisations américaines d’aide à la démocratie ont souvent affiché, au moins publiquement, un enthousiasme apparemment inépuisable pour les dirigeants d’ONG, dont la majorité étaient laïques et avaient vécu ou fait des études, au moins pour un temps, en Europe occidentale ou aux États-Unis.
Querelles familiales, personnelles et identitaires
Ces arrangements institutionnels et d’autres ont fortement incité les dirigeants à éviter de secouer un bateau de partage du pouvoir dont les passagers comprenaient des gauchistes, des ultranationalistes, des libéraux et des islamistes de différentes allégeances. Le défi auquel étaient confrontés tous ces dirigeants était de maintenir leur crédibilité auprès des fidèles de leurs propres partis tout en restant fidèles à la nef de l’État et le system politique. Gérer ce dilemme familier était un travail à plein temps, qui s’est avéré particulièrement difficile dans un contexte d’intenses divisions entre élites qui portaient autant, sinon plus, sur des querelles familiales et personnelles que sur des questions idéologiques ou islamo-laïques.
Au cours des deux premières années de la nouvelle démocratie tunisienne, ces querelles semblaient gérables. Les rapports des groupes de réflexion de Washington et des organisations d’aide à la démocratie étaient pour la plupart positifs, ou du moins pleins d’espoir, soulignant le sentiment que la jeune démocratie tunisienne connaissait des difficultés de croissance naturelles. Mais en 2018, les luttes intestines politiques s’étaient intensifiées, menaçant ainsi de déstabiliser l’accord de partage du pouvoir déjà précaire de 2016 – connu sous le nom d’Accord de Carthage – entre le parti Nidaa Tounes du président Béji Caïd Essebsi et le parti Ennahda de Rached Ghannouchi.
Cette dynamique n’était qu’en partie la conséquence de différends de longue date concernant la relation entre la mosquée et l’État. En effet, le problème central était que les élites rivales de Nidaa Tounes utilisaient les conflits islamo-laïcs pour saper leurs ennemis, polarisant ainsi davantage le système politique. Cette dynamique toxique avait déjà fait des ravages deux ans plus tôt, lorsque le président Essebsi avait tenté de préparer son fils, Hafedh Caid Essebsi, à assumer la direction du parti. Cet effort a non seulement suscité une résistance aux échelons supérieurs du parti, mais a également porté atteinte à la réputation d’Essebsi en tant que leader au-dessus de la mêlée politique. Que le président même, qui avait été considéré par beaucoup comme un symbole de l’unité nationale, encourageait une sorte de sectarisme laïc télégraphié pour que tous voient que la position la plus élevée du pays n’était plus qu’une autre arme de guerre politique. De plus, l’équilibre des pouvoirs étant désormais perturbé, les luttes de pouvoir internes dans d’autres partis se sont intensifiées, alors que les rivaux débattaient de la meilleure façon de répondre à l’escalade des conflits et à l’implosion imminente de Nida Tounès.
À Ennahda, ces débats tournaient autour de la question fondamentale du rôle de la religion dans les activités politiques du parti. Lors de son congrès du parti en octobre 2016, de nouvelles règles ont été adoptées qui empêchaient les députés d’occuper des postes de direction dans les organisations religieuses, ainsi que dans d’autres organisations de la société civile. Cette décision a souligné la volonté de certains chefs de parti, dont Rached Ghannouchi, de signaler qu’Ennahda ne poursuivait pas un agenda dit “islamiste.” Essebsi a rendu la pareille en prononçant le discours d’ouverture du congrès du parti, au cours duquel il a fait l’éloge d’Ennahda. Mais alors que les défis lancés à Essebsi et à son fils s’intensifiaient, le président a riposté en accusant ses rivaux de travailler avec Ennahda pour le saper. Il a ensuite déclaré la fin du partage du pouvoir, une tentative claire d’isoler ses ennemis à Nida Tounès.
Un Parlement paralysé devient un embarras national
Avec son partenariat avec Essebsi en lambeaux, Ghannouchi a fait face à des critiques croissantes de ses rivaux à Ennahda, qui l’ont accusé de faire des concessions à Essebsi pour lesquelles il n’a rien obtenu en retour. Cherchant à déjouer ses détracteurs, Ghannouchi a déclaré qu’il se présenterait aux élections législatives d’octobre 2019. Ghannouchi n’a pas seulement gagné, il a ensuite été élu président du parlement. Son ascension soudaine à un poste de direction a suscité de vives critiques dans son parti et une centaine de démissions, sans parler de l’intensification du conflit au parlement, alors que ses rivaux anti-islamistes se mobilisaient. Au cours de l’année et demie qui a suivi, les Tunisiens ont eu droit à des images télévisées de députés se querellant et même en train d’en venir aux mains.
Ghannouchi n’a pas arrangé les choses quand, en janvier 2020, il a rencontré le président turc Recep Tayyip Erdoğan à Istanbul. Le voyage a provoqué de vives critiques de la part du président Kais Saied et l’indignation de nombreux députés laïcs ou Tunisien-nationalist qui méprisaient Erdoğan et son Parti islamiste de la justice et du développement. Cherchant à exploiter les déboires de Ghannouchi, Abir Moussi, le chef du Parti destourien libre, pousse en vain à destituer l’orateur. Lorsque Ghannouchi a ensuite interdit aux agents de sécurité privés d’entrer dans l’assemblée, Moussi – qui avait précédemment affirmé qu’elle et ses alliés faisaient face à des menaces physiques de la part de dirigeants islamistes – a fait un coup de publicité en prenant son siège au parlement portant un casque de moto et un gilet pare-balles. Si l’image bizarre de Moussi vêtue d’une tenue de robocop blanc brillant était destinée à discréditer Ghannouchi, sa démagogie n’a fait que renforcer l’opinion de nombreux Tunisiens selon laquelle l’Assemblée nationale était un embarras national. Soulignant la légitimité décroissante du parlement, seuls 41% des électeurs inscrits se sont rendus aux urnes en 2019, contre 68% en 2014.
Que la théâtralité de Moussi se soit déroulée au même moment où le Premier ministre Hichem Mechichi a annoncé que la Tunisie solliciterait un prêt de 4 milliards de dollars du FMI était révélateur. L’une des conséquences des luttes intestines incessantes du Parlement a été l’incapacité de chaque gouvernement successif à obtenir le soutien de la majorité pour tout plan de réforme économique. En conséquence, les dépenses publiques déficitaires ont grimpé en flèche tandis que la corruption économique proliférait.
La paralysie du Parlement a bloqué une législation vitale sur d’autres questions clés, telles que la nomination d’une Cour constitutionnelle. Comme le prévoit la Constitution de 2014, une fois constituée, la cour aurait le droit de procéder à un contrôle juridictionnel. Mais précisément parce que la cour aurait exercé ce pouvoir, les députés se sont opposés aux nominations de leurs rivaux, retardant ainsi à plusieurs reprises la création de la cour. Au moment où certains députés ont réalisé le prix élevé qu’ils payaient pour leurs luttes intestines incessantes, il était trop tard. Craignant que le tribunal ne soit utilisé contre lui, Saied a opposé son veto à un projet de loi qui aurait simplifié les procédures de nomination au tribunal.
Toutes ces manœuvres se sont déroulées dans le contexte de l’échec flagrant des autorités de santé publique à faire face à l’escalade de la crise sanitaire du Covid-19. Cherchant à mettre en évidence la faiblesse des institutions de l’État, quelques jours avant sa prise de pouvoir le 25 juillet, Saied a annoncé que l’armée distribuerait des vaccins Covid. Cette décision intelligente a contribué à une opinion largement partagée selon laquelle l’armée était la seule institution nationale efficace. Ainsi, avec très peu de protestations publiques, Saied a déployé des soldats pour empêcher les députés d’entrer au parlement, puis s’est tourné vers les tribunaux militaires pour poursuivre plusieurs de ses détracteurs. Aussi illégaux, inconstitutionnels et moralement répugnants que soient ces mouvements, il a fait avancer son projet autocratique en exploitant la déception de masse à l’égard des dirigeants politiques, dont les petites batailles semblaient très éloignées des luttes quotidiennes de nombreux Tunisiens.
Les limites et les paradoxes de l’assistance démocratique de l’ouest
En janvier 2021, l’Institut républicain international a publié un rapport intitulé « La Tunisie a besoin d’une Cour constitutionnelle dès que possible ». Personne ne contesterait ce point, même s’il arrivait tard dans la journée. Mais le besoin le plus fondamental est de se demander ce que les responsables Américains, les experts politiques et les militants de l’aide à la démocratie auraient réellement pu faire pour briser l’imbroglio des luttes intestines des élites qui ont empêché la création de la Cour. La réponse est : probablement très peu. Soulignant cette réalité, lorsque les experts occidentaux ont préconisé une réforme de base de la loi électorale qui aurait pu produire une majorité législative, ils ont eu peu de preneurs. Étant donné que chaque parti craignait que ses rivaux ne bénéficient d’un tel changement, à l’approche des élections de 2019, aucun effort n’a été fait pour réformer la loi électorale.
Si encourager les réformes dans l’arène politique s’est avéré délicat, trouver des alliés pour faire pression en faveur de réformes dans le secteur de la sécurité s’est avéré encore plus difficile. Cet auteur, par exemple, s’est rendu plusieurs fois à Tunis pour faciliter des projets visant à s’assurer de tels alliés. Les collègues tunisiens ont été cordiaux, mais malgré les millions de dollars dépensés par les organisations européennes et américaines, ces efforts et d’autres se sont heurtés à des institutions et des pratiques profondément enracinées. Face à de telles réalités, les responsables américains et les militants de l’aide à la démocratie ont choisi de travailler avec ces dirigeants qui, selon eux, ont un pouvoir et des ressources réels. Comme en Irak et au Soudan, les accords de partage du pouvoir que les États-Unis ont promus – et parfois célébrés – ont fini par prolonger plutôt que de surmonter les conflits. Les États-Unis doivent encore trouver comment éviter ce résultat en aidant leurs rivaux à dépasser les limites d’un consensus fragile qui a sapé la légitimité des élites mêmes qu’ils ont soutenues.
Cela ne signifie pas que les États-Unis doivent cesser de soutenir la démocratie et les droits de l’homme au Moyen-Orient. Mais il doit poursuivre cette entreprise avec les deux yeux ouverts, plutôt que de minimiser les signes de problèmes. En même temps, il doit réfléchir attentivement à la manière de protéger ses partenariats avec ses collègues sur le terrain. Des mesures dramatiques, telles que des pétitions appelant à la sanction d’un président ou de ministres, peuvent sembler et sembler justes. Mais ils pourraient aussi aggraver la vie des militants de la démocratie qui cherchent à survivre un jour de plus. L’enjeu est donc d’appréhender ce moment sombre pour que la quête de la démocratie puisse être renouvelée dans un avenir pas trop lointain.
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Daniel Brumberg est professeur de sciences politiques à l’Université de Georgetown à Washington DC et a été professeur invité à Sciences Po à Paris. Il a également été conseiller auprès d’organisations gouvernementales et non gouvernementales axées sur le changement démocratique et les droits de l’homme au Moyen-Orient.
